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会计网 2016-09-30 16:50:03 |
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多边经济组织是全球治理的根本基础,在全球化中发挥重要作用。要取得成效,多边经济组织的合法性必须得到所有各方的承认。反过来,这也要求它们的治理结构体现出各经济体相对权重的变化,特别是要反映出新兴市场经济体的崛起。此外,在确保这些经济组织具有代表性的同时,也要保证决策的有效和及时性,尽量避免造成国际政治谈判僵局。

G20做出的承诺中许多都是长期性的,不会在一年后或者一次峰会上得到实现,因此G20必须证明其将如何兑现承诺。而这其中,国际组织的作用将非常重要。因为国际经济组织在监测经济体表现、组织深入谈判和制定政策中发挥关键作用,这些也都是有效开展全球经济治理的核心。鉴此,G20必须加强国际经济组织的建设,并确保国际多边组织适应全球变化并发挥作用。

全球经济一体化需要有效的国际经济组织

今世界,企业经营日趋国际化,生产流程分布范围广,而且越来越多地通过互联网提供货物和服务。一个司法管辖区域确定其征税权变得日益困难,而企业也越来越容易在低税率管辖区申报利润,因此国际税法需要进行调整,以适应变化的全球市场。

没有一个国家能够独自有效地应对全球经济一体化程度日益提高带来的挑战。单个国家发现很难再忽视其他国家的政策,也越来越难以制定全球范围内经营的企业的法律。因此,开展有效的国际合作变得越来越重要。世界需要像G20这样的论坛形成有效的政治经济领导力,并促进更大的经济合作。然而,G20不是一个组织,没有常设秘书处。它实质上是具有系统重要性的经济体领导人会面的一个论坛。其主要优势在于领导人们能够形成处理紧迫全球经济问题的决议,成员国也会承诺制定使本国与其它国家都受益的国家政策。即使这样,G20也需要有效的国际组织来推进其承诺和实现其既定目标。

全球经济一体化需要建立有效的多边经济组织。国际经济组织对于实现经济增长和金融稳定重要性的认识体现在1944年建立的布雷顿森林体系,其包括IMF和世界银行。在贸易领域,始于1948年的《关税与贸易总协定》在1985年被世贸组织所取代。为了加强金融市场在国际方面的合作、监管,G20于2009年发起成立了金融稳定理事会。另外,尽管OECD是国际税收领域的核心机构,国际能源署(International Energy Agency,简称IEA)是能源治理的主要机构,但在税收和能源领域至今还没有成立专门的国际组织。

现在的世界与上述国际多边组织成立之时相比已大不一样。如果它们想继续存在并发挥积极、高效作用就必须做出相应改变。但是,改革国际组织需要尽量争取所有成员国的同意,所以过程往往十分曲折。例如,G20努力推动IMF和世界银行的改革,尝试改变这些组织的份额和股权安排,以更好地体现新兴经济体的快速崛起。但是由于美国国会的原因,2010年同意进行的IMF治理改革一揽子方案一直不能实施。所以,G20要继续并加大力度确保国际组织有效和高效运行。G20成员国在布里斯班就遵循和履行他们的承诺所采取的行动,有助于增强G20的可信度,增强国际组织的声望和效力。

提高国际组织的监督作用

IMF与OECD的核心活动是监督成员国的经济。具体来讲,IMF工作人员持续监测成员国经济,每年到访成员国,并与主管部门讨论成员国经济的表现情况,了解是否存在国内和全球金融稳定风险,并就调整政策提升成员国经济提出建议。OECD还对成员国经济进行调查和监督。另外,IMF还监测全球和地区的经济走势,并分析成员国政策对全球经济的溢出效应。在全球化的今天,一个国家的行动会对其他国家产生显著影响,所以有效的经济监督很重要。

影响IMF有效监督的一个因素就是许多国家,特别是新兴市场和发展中国家的担忧,而这主要源于他们在IMF的份额和治理安排中代表性不足。许多国家认为,IMF的监督存在偏见,即偏袒那些较大的发达国家,后者也是该组织的主要股东。正如前面提到的,G20已经同意改革IMF的份额和治理结构,但现在却受到了美国国会的阻挠。这些改革非常重要,但所提议的从发达国家转移到新兴市场和发展中国家的份额比例并不大,仅有3个百分点。不过,受阻的改革方案只是未来更大改变的部分内容。改革的内容之一是审议确定份额分配比例使用的公式,并加快下次一般性审核份额的速度。预计这会导致更大的份额转移到新兴市场。改革涉及的其他重要方面包括IMF执行委员会成员全部由选举产生,以及欧洲同意放弃其在该委员会的两个席位,将其让给发展中国家等。

IMF改革进程被拖延,不仅令人沮丧,也损害了IMF和G20的可信度。尽管G20应继续向美国施压促成改革提案在国会获得通过,但是,G20不能因为美国继续拖延而就此“卡住”。G20应采取主动,确保未能推进治理改革不会影响到IMF的运行,尤其要保证该组织的监督公正,不偏袒任何国家和群体。

改进金融稳定理事会的治理安排

自2008年金融危机以来,加强金融部门监管已成为G20关注的重点。G20于2009年将金融稳定论坛改为金融稳定理事会,增加了成员国数量,将所有G20国家都纳入进来,并批准扩大秘书处的规模。金融稳定理事会目前已经实施了多项广泛的监管改革,举行了一系列区域性磋商论坛。

G20财长会议表示,2014年的工作重点是在布里斯班峰会上完成四个关键方面的金融监管改革,即建立弹性金融机构(通过巴塞尔协议III),杜绝“规模太大不能倒闭”的现象,消除影子银行风险,加强衍生市场的安全。鉴于2008年金融危机以来监管改革的规模,监管机构和金融部门都强烈希望本次峰会能够倡导巩固以往或既有改革,而不是扩大或推出新的改革方案。

G20在2014年的工作重点是促成金融稳定理事会在布里斯班峰会期间完成重要监管改革的核心设计。另外,作为巴塞尔协议III的内容之一,资本和流动性要求实施时间上的多年跨度。金融机构“规模太大不能倒闭”的问题可以减少,不会根除。例如,澳大利亚储备银行前副行长史蒂芬·格伦维尔(Stephen Grenville)也指出,国际社会面对的挑战是在降低“规模太大不能倒闭”的事后成本和最大化降低事前成本之间达成折中平衡,而不是完全消除“规模太大不能倒闭”的现象。

考虑到改进国际金融监管标准以及实施这些标准是一项长期任务,G20应重点加强金融稳定理事会的治理与运行。为此,金融稳定理事会可以考虑改善国家代表名额的分配。目前,G20中的大国在金融稳定理事会全会上有三个代表,其他国家仅有两个或一个代表。不少国家对这一安排颇有微词。正如金融稳定理事会主席所指出的,审议代表名额的目的是建立相互信心和信任。因此,金融稳定理事会的一项重要任务就是确保其治理和代表性等事宜真正有助于构建信心和信任。

除了改善金融稳定理事会代表名额的分配之外,G20还应重点改进金融稳定理事会和金融标准制定机构工作的方式。例如,G20已提出采用高层次指导原则,包括改进拟定新标准咨询方法。G20还建议这些原则可以基于以下需求:对新的监管措施明确授权;针对提议的监管措施实行强制性的成本-效益分析;在监管措施实施前评估其难易程度;考虑替代措施,如给予监管机构更大的自由裁量权等。G20还明确表示改进安排时需要考虑新兴市场的需求。正如G20所指出的,“国际监管机构应充分考虑处于不同发展阶段的金融体制,或者在设计新的全球规则时具有不同的特点,这一点很重要”。

作为增强金融稳定理事会作用的内容之一,G20需要改进金融监管,包括明确其与金融稳定理事会的关系。具体来讲,尽管金融稳定理事会重点是在新监管措施的细节,设定采纳措施和监督实施进程的时间表,但是G20应处理高层次议题,例如制定新标准的优先程度如何,监管措施可能带来的金融体制结构变化,金融稳定和促进经济增长实现平衡的进程,以及是否有意外结果。

建立新机制处理国际税务问题

打击逃税和避税是G20的重要议程之一,特别是解决税基侵蚀和利润转移(Base Erosion and Profit Shifting,简称BEPS)问题——即跨国公司将利润向低税率和零税率管辖区转移的能力。2013年7月,应G20的要求,OECD发布了15点行动计划,重点是解决税基侵蚀和利润转移问题。OECD还公布了到2014年9月之前完成数项工作的时间表,其他相关工作将在2015年9月前完成。

尽管OECD发布解决税基侵蚀和利润转移行动计划是一项非常重要的举措,而且G20在保持打击避税政治势头中具有关键作用,但这是一个持续性的复杂问题,面临着国际税法与快速变化的全球环境同步发展的挑战,这也导致对一些国际税务基本原则的质疑。这一问题不会随着OECD税基侵蚀和利润转移报告时间表的完成而得到解决。税基侵蚀和利润转移计划可以被视作处理国际税收问题的治理安排发生根本性变化的开始。

IMF近来指出,“解决国际税收外溢的机制框架很脆弱。随着税收外溢的强度和普遍性越来越明显,包容性的、较为集中的国际税收合作方式日益增多”。OECD一直在提供国际税务问题的专业知识,其工作重点是制定双边税收协定和避免滥用定价转移的标准。税基侵蚀和利润转移行动计划已经超出了OECD成员国的范围,因此作为OECD和G20的共同倡议进行推介。可以预测,在税基侵蚀和利润转移行动计划现有时间表完成之时,即到2015年9月15日,这项国际税务问题将不能仅以OECD为中心的方式去处理,而应包括更多的国家和地区。

尽管非OECD的G20成员国像OECD成员国一样在平等基础上参与税基侵蚀和利润转移计划,发展中国家还是表达了他们不能直接参与谈判的担心。正如IMF在其报告中指出 “发展中国家受到税基侵蚀负面影响的程度高于发达经济体,发展中国家受到的税基溢出效应最大。与OECD国家相比,发展中国家的其他税率溢出是后者的2-3倍,统计差异非常显著。溢出造成的直接收入损失也是最大的。”

加强WTO的作用

贸易自由化应成为G20增长议程的核心。作为认可贸易对增长重要性的体现,G20国家领导人应为多边贸易体系和WTO未来的发展提供战略指导。WTO的监管、争端解决机制及其管理工作对国际贸易的管理至关重要。但是,WTO在推动多边贸易自由化领域尚未有重大突破。比如,多边贸易自由化多哈发展议程谈判在拖延了12年后,才于2013年12月达成了首个自由化协议。但是,这仅仅涵盖了多哈发展议程众多问题中的一小部分。多哈发展议程谈判的漫长使得贸易自由化更多地通过双边和地区贸易来实现。目前有人担心,超大区域贸易协议,如TPP和TTIP,将使贸易规则越来越条块化,并有一些不公平现象的发生。因为,这些区域性贸易协议通常具有歧视性,这将对非成员国的发展中国家构成歧视。

作为全球经济合作的主要论坛,G20必须面对多边贸易体系的未来,这就包括处理好WTO的未来。2013年12月在印尼巴厘岛达成的WTO协议是一个可喜的发展。如果在巴厘岛没有达成协议,WTO作为贸易自由化论坛的可信度将会严重受损。但是,仅仅有巴厘岛协议并不足以给多边贸易体制带来生机。WTO总干事罗伯托·阿泽维多(Roberto Azevêdo)曾表示,WTO必须在2014年底前证明其拥有未来。他说,贸易谈判代表充分利用在2013年12月取得的有限成功,设计出多边贸易体系工作方案,这一点非常重要。

G20国家领导人可以在全球贸易自由化和增强WTO作用中发挥重要作用。在布里斯班峰会上,G20应承诺取消金融危机以来采取的贸易保护措施。正如主办国澳大利亚的G20轮值主席所指出的,全球贸易保护措施正在增加。G20应不仅要求降低关税,并承诺取消国际组织确定的非关税壁垒。同时,G20还应要求WTO监测和报告消除这些贸易保护措施的进展情况,并承诺在下一次领导人峰会上讨论这些报告。此外,G20成员国还应承诺尽早实施巴厘贸易便利化协议。

提高WTO监测G20成员国贸易自由化进展中的地位,将有助于提升WTO的声誉。不仅如此,G20还应更进一步,为WTO的未来设定战略方向。有了G20成员国领导人的支持,贸易部长们应承诺加快实现多哈议程后的以发展为中心的目标,确定结束多哈发展回合的具体目标,继而能够考虑后多哈世界的发展。关于后多哈世界,谈判应避免重复多哈议程的老路,不要设置太高目标和太大范围,结果是“所有的问题达成一致以前意味着什么都没有达成”。谈判应针对具体领域,允许达成“诸边协议”,允许世贸组织成员国选择加入某项协议。

加强国际能源治理

国际能源治理并没有与全球经济的变化保持同步,特别是没有及时反映出石油生产国与消费国关系的变化。截至2014年,“全球能源治理体制”处于条块化,分散而复杂,缺乏应对新能源问题的灵活性,不能充分体现主要新兴市场和发达国家的需求。要从当前状态向建立适合应对21世纪挑战的能源治理框架发展,世界主要能源生产国与消费国领导人就必须达成共识。

能源治理机构,如国际能源署和石油输出国组织(Organization of Petroleum Exporting Countries,简称OPEC),原本分别由世界主要石油进口国和出口国组成。但是,由于全球能源市场的变化和挑战,它们的机构授权范围和相应成员资格越来越发生偏离。这些挑战包括:受人口和经济转型驱动,非OECD成员国能源需求大幅增加;主要石油天然气进口国成为出口国;主要出口国能源消费量超过一些进口国;随着许多小的能源国家市场影响力的增加,它们开始干扰传统能源供需渠道。除此之外,其他相关因素和风险包括:工业化、发电和电力分配模式的改变;能源定价的波动;能源部门的技术创新,其中最典型的是再生能源发电技术成本的降低,以及新手段使得以前难以开发的页岩气、煤层气和致密气得到开发利用。

基于目前没有任何一家汇集所有重要能源国家的组织,国际能源署的作用可以提升,进而授权其解决全球能源挑战。但是,要做到这一点,必须吸纳更多新兴市场。另外,它必须放弃只有OECD国家才能成为国际能源署成员的标准。

G20能够积极推动国际能源治理结构的变化和发展。G20的优势是汇聚了主要经济体的领导人,有能力为解决紧迫的全球经济问题做出政治表态和决心。增强全球能源治理应成为G20国家领导人议程上的议题之一。

(文章系中国人民大学重阳金融研究院专著《2016 G20与中国》供人民网国际频道专稿。《2016 G20与中国》一书由中信出版集团于2016年2月出版发行。)

(责编:刘军涛、常红)
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